Quel est le calendrier des négociations dans les prochaines années entre Monaco et Bruxelles ? L’avenir des professions réglementées est-il menacé en Principauté ? Et quels seraient les apports économiques et politiques pour le territoire monégasque d’un accord d’association avec l’Union européenne ? Isabelle Costa, haut-commissaire aux Affaires européennes depuis le 1er février 2023, nous livre, point par point, son analyse.
CALENDRIER DES NÉGOCIATIONS
Les négociations entre Monaco et l’Union européenne ont débuté en mars 2015, il y a 8 ans. Pourquoi le processus est-il aussi long ?
Nous négocions effectivement depuis 8 ans avec Bruxelles. Le processus est long car le sujet est très technique et les discussions portent sur une multitude de domaines. Par ailleurs, plusieurs facteurs extérieurs ont ralenti les discussions. Le Brexit, bien sûr, puis la pandémie.
Le changement de négociateurs à Bruxelles au fil des années a-t-il également ralenti le processus ?
Oui, effectivement. En 2015, nous avons ouvert les négociations avec le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), le bras armé diplomatique de la Commission européenne. Par la suite, fin 2021, sous la présidence d’Ursula von der Leyen, une unité chargée des relations avec tous les États d’Europe occidentale non-membres de l’UE, a été créée. Cette entité traite des relations avec le Royaume-Uni, la Suisse, les États (Islande, Liechtenstein et Norvège) de l’Espace économique européen (EEE) et les trois États de petite dimension que sont Monaco, Andorre et Saint-Marin. Ce transfert a donc, effectivement, pris du temps.
Une échéance est beaucoup revenue ces derniers mois, celle de finaliser les négociations avec Bruxelles fin 2023. Pourquoi cette échéance ? Et à quoi correspond-elle concrètement ?
La Commission européenne a exprimé la volonté politique de finaliser les négociations avec Monaco avant la fin de l’année 2023. Cette échéance est essentiellement due au calendrier européen, car les élections du Parlement européen se tiendront en juin 2024, lesquelles seront suivies de la désignation de la nouvelle Commission. Il faudra donc attendre la fin de l’année 2024 pour reprendre concrètement les discussions avec la nouvelle Commission qui devra se saisir du dossier.
C’est donc cette échéance électorale de mi-2024 qui accélère et dicte le tempo des négociations avec Monaco ?
Il faut plutôt le voir comme une fenêtre politique pour faire avancer les négociations. Ce phénomène d’accélération des négociations avant un renouvellement des institutions européennes n’est pas nouveau. Ce fut également le cas en 2019 sous la Commission de Jean-Claude Juncker, avec cette envie de clôturer ce dossier pour le mettre au bilan de son mandat.
Admettons que les négociations soient finalisées fin 2023 comme le souhaite la Commission européenne, que se passera-t-il ensuite ? Quelles sont les étapes suivantes ?
Si les deux parties se mettent d’accord sur les grandes lignes d’ici la fin de l’année 2023, un travail juridique approfondi sera à mener dans un premier temps pour finaliser le texte dans tous ses détails. Ensuite, une étape de signature sera engagée, et enfin une longue phase de ratification. A la fois à Monaco, par le Conseil national auquel sera soumis une loi d’autorisation de ratification, mais aussi en Europe par le Parlement européen, puis l’ensemble des États-membres.
Si l’on prend en compte toutes ces étapes, quand le texte sera-t-il soumis à la ratification du Conseil national selon vous ?
Il est pour l’heure difficile de déterminer un calendrier précis. Pour l’instant, nous sommes dans une dynamique de travail pour essayer d’atteindre cette échéance de fin 2023 définie par la Commission européenne. Nous avancerons autant que possible mais toujours à un rythme contrôlé. Rien ne sera fait dans la précipitation.
LES SECTEURS ÉCONOMIQUES IMPACTÉS
Quels sont les secteurs économiques à Monaco les plus pénalisés par cette absence d’accord européen ?
Les principaux secteurs que l’on a pu identifier sont ceux qui relèvent de l’industrie, notamment pharmaceutique et cosmétique, du secteur alimentaire et certains services tels que les transports ou le numérique.
Pourquoi l’industrie numérique ?
Car sur la protection et le transfert des données ou bien encore la reconnaissance de la signature électronique, les normes sont désormais fixées par des règlementations européennes. Tout ceci se joue désormais et, se jouera de plus à plus à l’avenir, à l’échelle européenne. Il sera difficile pour Monaco de développer une véritable économie du numérique sans être adossé au système européen.
Quels sont concrètement les freins que rencontrent les entrepreneurs monégasques pour accéder au marché intérieur européen ?
Les produits et services européens sont commercialisés librement sur le territoire monégasque. Mais la réciproque n’est pas vraie : les entreprises établies à Monaco rencontrent des difficultés pour exporter en Europe. Cela génère pour les entreprises monégasques des coûts supplémentaires et de lourdes contraintes administratives avec parfois l’obligation de créer une structure dans un pays de l’Union européenne. Au-delà de ces contraintes, c’est aussi un frein à leur développement économique. Certaines entreprises ne peuvent pas se développer faute d’accord. C’est notamment le cas du secteur alimentaire. Pour tous les produits à base de viande par exemple, on sait qu’au-delà du département des Alpes-Maritimes, il est impossible d’exporter. Ainsi, des agents économiques monégasques qui souhaitent se développer sur le marché intérieur européen et à l’international ne peuvent pas le faire.
Un accord d’association permettrait-il d’ouvrir aux entrepreneurs monégasques un marché potentiel de 450 millions de personnes ?
L’Union européenne est le principal partenaire économique de la Principauté. Un accord permettrait de lever les verrous qui freinent actuellement certaines relations commerciales et de créer les conditions juridiques d’une diversification de l’économie monégasque. Il y a aussi un objectif politique plus général : celui d’identifier Monaco sur la carte de l’Europe. Nous ne sommes ni État associé, ni État-membre, ni dans l’Espace économique européen. Nous sommes un États tiers sans cadre général de coopération avec notre grand voisin européen. Face à la multiplication et l’aggravation des crises, ce statut garantirait à la Principauté d’être systématiquement prise en compte. On l’a vu avec la crise du Covid, si nous avions été État associé, nous aurions par exemple été directement intégrés dans le système européen des certificats sanitaires et aurions eu plus de facilités pour obtenir les vaccins.
L’absence d’un accord d’association mettrait-il en péril des pans entiers de l’économie monégasque, à moyen ou long terme selon vous ?
C’est ce que l’on essaie d’établir avec l’étude prospective que nous avons diligentée. Car il faut penser au Monaco dans 5 ans, mais aussi au Monaco dans 10 et 20 ans. Il est essentiel de mener une réflexion sur le modèle économique de la Principauté et sur sa pérennité, dans un contexte mondialisé et interconnecté.
Cet accord permettra-t-il également un accès au marché extra-européen ?
Absolument. La Commission européenne est compétente en matière de politique commerciale extérieure. Elle conclut de nombreux accords de libre-échange avec l’ensemble du monde. Parce que Monaco est intégré au territoire douanier européen, la Principauté n’a aucune compétence pour conclure de tels accords. Nous sommes totalement dépendants de la politique commerciale décidée par l’Union européenne. Et dans le cadre de notre négociation, nous avons eu effectivement de nombreuses discussions pour que les accords commerciaux négociés par l’UE s’étendent systématiquement à Monaco afin que nos opérateurs économiques puissent bénéficier des tarifs préférentiels négociés par l’UE avec la Corée du Sud, le Canada et tout autre pays hors de l’UE. En résumé, une association avec l’Union européenne concerne non seulement nos relations avec les 27 États membres mais aussi nos relations commerciales avec le reste du monde.
Vous avez déclaré « nos conventions bilatérales avec la France ne suffisent pas pour pouvoir exporter nos services et nos marchandises avec l’Union européenne. » Pouvez-vous nous expliquer pourquoi Monaco ne peut plus se reposer sur la France ?
Notre « communauté de destin » franco-monégasque s’appuie sur une multitude d’accords bilatéraux, dont certains portent sur des domaines qui relèvent aujourd’hui de la compétence de la Commission européenne. De nombreuses activités sont désormais régies par des règlements et des directives de Bruxelles. La France n’est plus en mesure de nous permettre d’accéder par exemple à des portails européens d’enregistrement, notamment pour les produits pharmaceutiques ou les dispositifs médicaux. Pour le secteur alimentaire, il faut être inscrit sur une liste européenne de pays tiers autorisés à exporter des produits alimentaires.
Que répondez-vous à ceux qui considèrent que les secteurs économiques impactés par cette absence d’accord ne représentent qu’une toute petite partie des recettes de TVA et de l’impôt sur les bénéfices, et que pour cette raison, cet accord n’est pas du tout une absolue nécessité pour Monaco ?
L’économie d’un pays, c’est son poumon, c’est la dynamique qui lui donne les moyens de se développer et d’avancer. Une très large part des recettes de l’État provient aujourd’hui de l’immobilier. La rareté du foncier impose de réfléchir à d’autres sources de développement économique à moyen et long terme, pour une plus grande diversification.
PROGRAMMES EUROPÉENS – ERASMUS
Les autorités monégasques précisent également que cet accord permettrait à Monaco de bénéficier de certaines politiques et programmes européens dans plusieurs domaines tels que la recherche, la santé, l’éducation ou encore l’environnement. Un accord serait aussi bénéfique aux étudiants monégasques…
Cet accord faciliterait effectivement la participation de Monaco à plusieurs programmes européens, dans le domaine de la culture ou de l’éducation avec Erasmus pour les étudiants monégasques.
Ils n’y ont pas accès aujourd’hui ?
De plus en plus de jeunes Monégasques ont la double nationalité et parviennent ainsi, grâce à cela, à bénéficier du programme Erasmus. Mais un accord permettrait assurément un accès facilité, pour tous les nationaux. Par ailleurs, les étudiants monégasques doivent parfois supporter des frais supplémentaires pour étudier dans des universités européennes. A titre de comparaison, les autorités du Liechtenstein nous ont fait part de l’apport très bénéfique d’un accès étendu de leurs étudiants et leurs professeurs aux programmes Erasmus.
LE CAS DU LIECHTENSTEIN
Justement le Liechtenstein a rejoint l’Espace économique européen (EEE) en 1995. Ce pays — qui a une population et un PIB quasi similaires à la Principauté — est-il satisfait de cette intégration ?
Ce pays a désormais un retour d’expérience de près de 30 ans. Les autorités du Liechtenstein estiment que cette intégration à l’EEE a été tout à fait bénéfique pour la compétitivité de leur économie. A l’occasion de divers rapports, elles se sont félicitées de cette démarche, tout en reconnaissant les nombreux défis que pose cette intégration. En 2015, pour les 20 ans de l’adhésion, un sondage révélait que 76 % de la population avait une opinion positive de l’EEE, considérant qu’il s’agissait de la meilleure option pour la politique européenne du pays. Certaines solutions juridiques ont pu être trouvées pour tenir compte de ses particularités géographiques, démographiques et sociales. D’une manière générale, l’EEE a permis au Liechtenstein de renforcer son image en tant que membre actif et fiable de la communauté internationale.
Il se dit qu’il y a eu toutefois une arrivée massive de nouveaux avocats dans le pays depuis cet accord…
Lors de son adhésion à l’EEE, le Liechtenstein n’a pas négocié de dérogation à l’installation des avocats et applique intégralement la liberté d’établissement en la matière. Pour notre part, nous souhaitons éviter cette situation.
UN ACCORD SUR MESURE ?
En 2019, votre prédécesseur, Gilles Tonelli, nous avait donné un exemple d’un accord « sur mesure » conclu entre l’Union européenne et les îles Aaland situées au sud de la Finlande. Il avait déclaré : « Ce territoire occupé par des suédophones a obtenu des avantages assez similaires à ceux que Monaco revendique aujourd’hui ». Cela signifie que l’Union européenne est capable de prendre en compte les spécificités de certains territoires ?
Absolument. Dans les États membres de l’Union européenne, il y a des spécificités locales (en raison notamment de l’histoire ou de la géographie) que l’UE a su prendre en compte. Par exemple, dans les territoires d’outre-mer, le droit de l’UE n’est pas appliqué comme en France métropolitaine. C’est prévu ainsi par les traités. Pour des raisons historiques, les îles Aaland bénéficient effectivement d’un régime spécifique. Au Danemark également, des régimes particuliers pour l’acquisition de résidences secondaires ont été mis en place. Ainsi, à l’intérieur de l’Europe, le droit de l’UE ne s’applique pas forcément de manière uniforme.
C’est encourageant pour Monaco ?
Oui, tout à fait. C’est le message que l’on essaie de porter auprès de l’Union européenne. Le droit européen n’a pas été pensé pour un pays de 39 000 habitants et un territoire de 2 km2. Des aménagements sont indispensables. L’intérêt de l’UE c’est que Monaco applique son droit le plus largement possible, mais il y aura des limites à cela car on ne pourra pas tout reprendre intégralement.
Lorsque l’on détaille toutefois les quatre libertés du marché intérieur à savoir la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes, cela semble difficilement compatible avec les spécificités monégasques. Monaco ne pourra sans doute pas avoir « le beurre et l’argent du beurre », pour reprendre une expression déjà entendue sur ce débat. La Principauté devra obligatoirement faire des concessions sur ce qui fait aujourd’hui son modèle social. Quelles seront ces concessions ?
Dans toute négociation, il y a nécessairement des concessions, mais aussi des contreparties. L’Union européenne devra également faire un pas vers nous. Les éventuelles concessions que nous pourrions faire seront mûrement réfléchies et nous veillerons à ce qu’elles ne remettent pas en cause le modèle économique et social de la Principauté.
PRIORITÉ NATIONALE ET PROFESSIONS RÉGLEMENTÉES
Pouvez-vous affirmer, à ce stade des négociations et de manière catégorique, que la priorité nationale ne sera pas menacée à Monaco ?
C’est tout à fait la feuille de route qu’a fixée le Prince Souverain. La ligne de négociation est celle de préserver la priorité nationale pour l’emploi, dans le secteur privé et public. L’accès exclusif des nationaux au logement domanial est également incontournable.
Certaines professions réglementées sont exclusivement réservées aux Monégasques. C’est le cas notamment des avocats ou bien des architectes. Cet accès exclusif aux Monégasques est-il menacé par cet accord d’association ?
Notre objectif est de trouver des solutions qui puissent préserver leur cadre d’exercice à Monaco. Nous reprendrons prochainement la réflexion sur le sujet des professions réglementées.
Est-il envisagé d’établir des quotas en Principauté pour ces professions réglementées ?
Ce ne sont pas des quotas, mais plutôt des numerus clausus. Ce type de mesure est « euro-compatible ». Un numérus clausus existe déjà pour la profession d’expert-comptable, qui est par ailleurs ouverte à d’autres nationalités.
A vous entendre, cette logique de numerus clausus pourrait donc s’appliquer à toutes les professions réglementées, y compris celles réservées aux Monégasques aujourd’hui ?
Aucune orientation n’a été prise, même si le numerus clausus est une piste à étudier.
Qui fixerait le numerus clausus ? Monaco ou l’Europe ?
D’une manière générale, les numerus clausus sont des mesures prises par les autorités nationales, en concertation avec les professionnels concernés. Je le répète, cette question n’a fait l’objet d’aucun arbitrage. Beaucoup voient dans cet accord un ensemble de contraintes, mais il peut aussi être un ensemble d’opportunités, avec une diversification de l’activité juridique, comptable et économique.
Vous disiez qu’un numerus clausus est déjà appliqué à Monaco, pour les experts-comptables notamment. Est-ce que ce nombre limite sera nécessairement revu à la hausse après cet accord d’association ? Ou peut-il rester équivalent ?
Toute évolution du numerus clausus doit répondre aux besoins de la place et des opérateurs économiques, en concertation avec l’Ordre. Celle-ci sera évaluée en fonction des besoins de la Principauté.
L’installation des résidents et des entreprises sur le territoire monégasque sera-t-elle toujours soumise à une autorisation préalable obligatoire des autorités monégasques ?
Le maintien du régime d’autorisation des résidents et des opérateurs économiques est essentiel pour préserver le cadre de sécurité et de confiance qui constitue l’un des facteurs d’attractivité majeurs de la Principauté.
Le maintien de la priorité nationale accordée aux entreprises monégasques dans le cadre de l’attribution des marchés de l’État sera-t-il lui aussi toujours garanti ?
Le droit de la commande publique n’a pas encore été abordé dans le cadre de la négociation. Dans les faits, de nombreux marchés publics sont déjà attribués à des opérateurs non-monégasques. Par réciprocité, l’accord permettra aux acteurs monégasques de soumissionner aux appels d’offres en Europe.
Le secteur protégé d’habitation prioritairement réservé aux Monégasques puis aux enfants du pays sera-t-il à son tour toujours garanti ?
La question du logement est un enjeu prioritaire dans cette négociation et aucune remise en cause n’est envisagée. Tout le monde en est convaincu. Les caractéristiques du marché de l’immobilier monégasque sont tout à fait exceptionnelles.
Confirmez-vous que la Principauté de Monaco ne modifiera pas sa Constitution dans le cadre de ces négociations ? Est-ce bel et bien un mur infranchissable ?
Aucune modification de la Constitution n’est envisagée par rapport à ces négociations. Cela n’a d’ailleurs jamais été un sujet de discussion avec l’UE. La situation était très différente lorsque nous sommes devenus membres du Conseil de l’Europe en 2004, puisque cette Organisation traite de questions liées au fonctionnement des institutions et de l’Etat de droit. Cette adhésion avait d’ailleurs permis de renforcer considérablement la souveraineté de Monaco, avec la modification des principaux traités qui nous unissaient à la France et dataient de l’entre-deux-guerres.
Comprenez-vous que cet accord d’association soit si redouté en Principauté ?
Je comprends tout à fait les craintes qui peuvent s’exprimer. D’autant que le sujet est complexe et qu’il peut paraître lointain. A titre personnel, je suis fille de commerçant et mère de deux enfants. Dans ma famille, il y a des entrepreneurs, ce sont des échanges que je peux avoir dans les déjeuners familiaux ou avec mes amis. Je le répète, l’objectif de cet accord est de préparer l’avenir. Un accord d’association qui ne serait pas bénéfique pour la Principauté ne sera pas signé, mais il faut effectuer ce travail jusqu’au bout. L’objectif et la feuille de route, c’est de parvenir au meilleur accord possible.
Dans l’hypothèse où les négociations échouent, gardera-t-on quelque chose tout de même de toutes ces années de négociations avec Bruxelles ? Et si oui, quoi concrètement ?
Pour le moment, cette hypothèse n’est pas d’actualité. Il existe un espace politique pour poursuivre nos discussions et trouver un accord. Aucun « plan B » n’est en préparation.
Que se passera-t-il si, in fine, le Conseil national ne ratifie pas l’accord ? Est-ce un scénario que vous envisagez ?
Le gouvernement ne soumettra un accord au Prince souverain que s’il estime que cet accord assure les équilibres qui font notre force, dans le respect de notre souveraineté.
