Financement des campagnes électorales
« Pas plus de 400 000 euros »
POLITIQUE/Les rapports entre l’argent et la politique changent. Pour la première fois à Monaco, les dépenses pour une campagne électorale seront encadrées et plafonnées.
«Il fallait légiférer. » Le 21 juin, la séance publique du conseil national a été assez tranquille. C’est un peu avant 20 heures que le projet de loi sur le financement des campagnes électorales a été adopté à l’unanimité. Peu ou pas d’échanges musclés entre des élus tous d’accord sur le fond. Et une volonté commune de mettre un terme à la course à l’argent pour financer des campagnes toujours plus coûteuses. Le tout, sans contrôle sur les comptes de campagne.
« Notables »
Il faut dire que pour les élections au conseil national de 2003 et de 2008, certains affirment que les dépenses auraient parfois atteint 800 000 euros. Des sommes jugées « énormes » par l’avocat et ancien directeur des affaires juridiques du ministère de l’Economie et des Finances, Jérôme Grand d’Esnon (voir son interview par ailleurs). Car à Monaco, il n’y a finalement que quelques milliers d’électeurs à séduire. Exactement 6 316 en 2008 pour 4 854 votants. Ce qui équivaut à dépenser plus de 126 euros par électeur si on se base sur une dépense totale de 800 000 euros !
Des dépenses jugées délirantes par beaucoup d’observateurs. Notamment par le Groupe d’Etats contre la corruption (Greco) dont Monaco est membre depuis 2007. Dans un rapport publié en mars dernier, le Greco confirme que « depuis les élections nationales de 2003 et plus encore de 2008, les budgets pour les campagnes au conseil national sont devenus exorbitants, […] générant ainsi une forte pression financière sur les responsables des listes et les candidats. » Tout en soulignant également que les dépenses de campagne pour les élections municipales sont beaucoup plus faibles : de l’ordre de 50 000 à 120 000 euros : « Cette campagne moins coûteuse s’explique par une moindre compétition politique et une non-implication des partis politiques dans ces élections, qui se font autour de personnalités et notables locaux. »
Amateurisme
Des dépenses finalement assez logiques dans la mesure où la liste qui s’impose au conseil national dispose ensuite d’une large majorité pendant 5 ans. Ce qui pousse donc assez naturellement les candidats à dépenser plus d’argent pour occuper le terrain. « Il est incontestable que l’adoption de méthodes utilisées dans des pays étrangers, comme les sondages, les meetings ou les moyens audiovisuels n’est pas sans rapport avec l’augmentation des sommes engagées », explique le gouvernement. Ce qu’ont confirmé les groupes politiques interrogés par L’Obs’, comme l’Union pour la principauté (UP) par exemple : « Les moyens de communication, comme internet, les séquences vidéo ou la télé ont été mis en place. Des outils complètement banalisés dans les grandes démocraties, mais qui étaient jusqu’alors totalement absents du paysage monégasque. Pour autant toutes les dépenses réalisées par l’UP ont été faites avec le souci constant de répondre aux besoins de la population et de mettre les Monégasques au cœur des préoccupations électorales. »
Résultat, plus question de réaliser des campagnes qui flirtent avec l’amateurisme. Désormais, Monaco a changé de dimension. C’est en tout cas la vision défendue par l’UDM : « La vie politique s’est professionnalisée, tout comme la vie publique en général. Les moyens de communication ne sont plus les mêmes aujourd’hui qu’il y a 30 ans. » Avant d’expliquer que, malgré ces évolutions, l’UDM reste convaincu que « les outils technologiques et scénographiques ne sont que des artifices illusoires s’ils ne servent pas des idées et un programme. »
Alors que lors des dernières élections au conseil national, en 2008, les groupes politiques plus modestes ont bien sûr eu plus de mal à faire passer leurs idées. Une hypothèse confirmée par Synergie monégasque : (SM) : « Les petits groupes politiques sont très limités dans leurs moyens de communication. En 2008, la 3ème liste, « Monaco ensemble », à laquelle appartenait SM a difficilement réuni environ 50 000 euros pour gérer l’essentiel, mais dans une totale indépendance. Soit près de 6 % des dépenses des deux importantes listes. »
« Dépendance »
Ce qui a poussé le Greco à lister une série de conséquences plus ou moins graves : « Une dérive censitaire du système électoral – seuls ceux disposant de moyens financiers suffisants pouvant rester en lice –, un risque de dépendance entre élus et donateurs ou sponsors et une dégradation qualitative des campagnes, le contenu du débat s’effaçant au profit du marketing et des offres de type récréatif. » Alors que du côté des groupes politiques de la principauté, on a aussi fini par s’inquiéter. « Les instances internationales sont très tatillonnes et l’image de Monaco ne pourrait que pâtir de l’absence de loi qui alimenterait une fois encore des fantasmes injustifiés », juge l’élue Union pour la principauté (UP), Anne Poyard-Vatrican.
Voilà pourquoi, fin 2010, le gouvernement monégasque a décidé de réfléchir à un encadrement du financement de la vie politique en principauté. En février 2011, un rapport signé par le professeur de sciences politiques et ancien membre du conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA), Jean-Marie Cotteret, a été finalisé. L’été dernier, un groupe de travail réunissant gouvernement et élus de la majorité Union des Monégasques (UDM) et de l’opposition Rassemblement & Enjeux (R&E) a commencé à plancher sur ce rapport Cotteret. Résultat, un projet de loi a été déposé au conseil national le 8 mai dernier. Pour finalement voter ce texte le 21 juin. 18 mois environ pour doter Monaco de règles claires sur les dépenses de campagne. Un texte important à 8 mois des prochaines élections du conseil national.
Emprisonnement
Résultat, désormais les dépenses sont plafonnées à « pas plus de 400 000 euros », avec un remboursement par l’Etat des frais de campagne à 80 000 euros. « Satisfaisant » pour l’élu de la majorité UDM Pierre Lorenzi qui a rappelé le 21 juin que dans le passé « il n’y avait pas de plafond de dépenses et un remboursement limité à 27 500 euros. Donc quand l’Etat triple presque ce montant pour atteindre 80 000 euros sous certaines conditions, on peut s’en satisfaire. » Surtout lorsque le contexte économique est difficile, ont rappelé pas mal d’élus. Un montant jugé « raisonnable et réaliste » par l’UDM : « En effet, il est sensiblement identique aux dépenses de campagnes déclarées en 2008, autour de 300 000 euros par liste. Et il réintègre l’inflation, c’est-à-dire la hausse des prix constatée depuis 5 ans. Il n’y a donc pas d’explosion des dépenses de campagne. L’UDM y veillera. »
Autre obligation pour les futurs candidats : désigner un mandataire financier chargé de lister de manière précise et quotidienne toutes les dépenses liées à la campagne. Ensuite, une commission autonome de vérification des comptes de campagne épluchera ces documents à la recherche de la moindre erreur ou fraude. Car en cas de magouille, les sanctions prévues sont très sévères : sanctions administratives, inéligibilité et même sanctions pénales, avec de la prison ferme ! Le texte de loi prévoit en effet une peine d’emprisonnement de 6 mois à 3 ans et une peine d’amende de 2250 à 9000 euros. Vu de l’extérieur, la dureté de ces sanctions étonne : « Se retrouver en prison pour avoir dépassé son compte de campagne, c’est quand même très sévère. Une sanction pénale trop importante devient peu crédible : car on ne voit pas quel juge va appliquer une sanction pareille », se demande Jérôme Grand d’Esnon.
Mais ce n’est pas tout. Puisqu’en cas de regroupement de deux listes, il y aura obligation de déclarer en commun toutes les dépenses réalisées. Ce qui inclut les dépenses bouclées avant l’alliance de ces deux listes. Objectif : respecter le plafond de 400 000 euros. Ce qui aura pour conséquence de rendre certaines alliances impossible. « Les sommes engagées par des tiers pendant la campagne, mais aussi avant le début de celle-ci si la prestation est réalisée pendant la campagne, et les dons en nature, comme la mise à disposition d’une salle pour un meeting, seront systématiquement réintégrés dans les comptes de campagnes », rappelle l’UDM.
« Parole »
En tout cas, tous les élus du conseil national ont affiché leur satisfaction suite au vote de cette loi. L’UDM Guillaume Rose d’abord : « L’enjeu de ce texte, c’est d’éviter que des sponsors puissent s’impliquer dans la vie politique en espérant ensuite un renvoi d’ascenseur. C’est aussi un texte essentiel pour tendre vers plus d’égalité entre les différents candidats. » Même position de la part du ministre d’Etat, Michel Roger qui a rappelé devant les élus que dès son arrivée, en 2010, il avait évoqué le fait que la principauté devrait se doter d’un texte qui permette d’encadrer les dépenses dans les campagnes électorales : « C’est un texte novateur, une nouvelle règle du jeu, qui va s’imposer à ceux qui solliciteront les suffrages des Monégasques. » Interrogé par L’Obs’, le secrétaire général de R&E, Thierry Poyet s’est félicité que ce texte de loi ait été voté. En estimant qu’entre « 2003 et 2008 il y a eu une progression énorme des frais de campagne et il fallait limiter les dépenses. C’est chose faite avec ce projet de loi. Nous avions été les premiers à demander un nouvel encadrement de la campagne électorale à Monaco, suite aux débordements financiers de 2008. »
Même les groupes politiques qui n’ont pas d’élus au conseil national, comme Synergie monégasque (SM), ont commenté ce texte : « Au moment où nous devons tous faire des efforts de maîtrise de dépenses, il serait indécent de dépenser en 2013 les mêmes sommes que précédemment. SM défend cette démarche parce que ses membres ont la conviction de la nécessité d’une telle démarche pour préserver la transparence, la probité, la régularité et favoriser le principe d’égalité entre les candidats. »
« CSA »
Toujours pour l’UDM, l’élu Pierre Lorenzi a jugé que ce texte permettait d’éviter « une course au sponsoring sans limites. L’opposition R&E a proposé de remonter de 80 000 à 130 000 euros le remboursement par l’Etat des frais de campagne. Mais 80 000 euros c’est bien. Il faut savoir être raisonnable. » Pour l’opposition, Marc Burini a lui aussi insisté sur l’aspect « consensuel de ce texte. Mais je regrette de ne pas avoir un texte plus global sur le temps de parole. Vous savez bien qu’il n’y a pas que l’argent dans la vie. Or, là on ne traite que des questions d’argent. » Et donc pas des questions d’accès aux médias. Ce qui pose aussi un souci à l’élue UP Anne Poyard-Vatrican en estimant que dans la mesure où rien n’est fait pour régler cette question, c’est l’UDM qui en profite. « Faux ! » pour le président UDM du conseil national, Jean-François Robillon, qui a estimé qu’il ne fallait pas confondre la communication institutionnelle et la communication des différents groupes politiques. « Le fait que Jean-Marie Cotteret ait été membre du CSA a induit l’opposition en erreur : l’objet de ce texte ce n’est pas le temps de parole », a ironisé l’UDM Bernard Marquet. Avant que Jean-François Robillon ne calme le jeu : « Il y avait une urgence pour que ce texte puisse être appliqué après l’été. Il faudra ensuite régler la problématique du temps de parole. » Une problématique qui fait beaucoup parler en principauté. D’ailleurs, du côté de SM, on estime que par souci d’équité, il faut aider les candidats qui ont de plus petits budgets de campagne. Comment ? « En étant davantage entendu que les autres par les médias. Un temps de parole supérieur pourrait compenser le manque de moyens. » Pas sûr que les autres partis politiques partagent cette analyse. D’ailleurs, certains estiment de toute façon que l’argent ne fait pas tout. Et qu’un gros budget n’offre pas la certitude d’être élu : « Lors des 2 dernières élections, l’UP qui n’était pas le parti le plus riche, l’a pourtant emporté. Car au final ce sont bien les Monégasques qui ont la décision dans l’isoloir. »
« Mécènes »
En tout cas, beaucoup de politiques se plaignent aujourd’hui des méthodes de financement d’hier. Exemple : chez SM, on n’hésite pas à parler de « surenchère des partis dominants qui ont utilisé des moyens spectaculaires comme démonstration de force et de pouvoir auprès des militants et de l’opinion publique. La politique spectacle fut une source d’attractivité et un support de communication grâce aux professionnels payés à cet effet, à la paperasse, à l’image et au son. » Reste à savoir qui finançait les candidats. Sur cette question, peu ou pas de réponses. « Des militants, des candidats et des mécènes, propose SM. Mais dans bien des cas nous ignorions qui sont les mécènes ! »
Du côté de l’UP, on est un peu plus précis. En expliquant que ce sont d’abord les adhérents avec leurs cotisations qui permettent au parti politique de construire son budget. Et puis, il y a aussi les « dons individuels de Monégasques. » Mais ce n’est pas tout : « Chaque candidat apporte une somme initiale pour s’engager sur une liste. Puis après l’élection, chaque élu reverse 1/4 de son indemnité parlementaire au parti », explique Poyard-Vatrican. Une méthode simple qui permet en début de mandat de finir de payer la campagne passée. Et dans la deuxième moitié de mandat de préparer la campagne suivante. « Un engagement écrit est signé par chaque candidat concernant ce financement qu’il devra honorer jusqu’au bout s’il est élu. L’UP ne peut que regretter que certains élus sur la liste UP aient rompu leur engagement pour partir avec leur quote-part et laisser les caisses de l’UP vides », soupire cette élue UP, en faisant référence aux élus qui ont quitté l’UP pour créer l’UDM le 21 mars 2011 (voir le dossier complet publié dans L’Obs’ n° 98).
«Favoritisme »
Reste à trancher une question sensible : faut-il accepter les financements apportés par des lobbys qui cherchent ensuite à obtenir un renvoi d’ascenseur ? Chez SM, c’est le « oui mais » qui prend le dessus : « Le fait qu’un groupe d’intérêts finance en partie ou totalement une campagne électorale est acceptable s’il le fait dans le seul but de soutenir les idées, les propositions et le projet politique. Mais l’attente et l’exigence du groupe d’intérêt de recevoir un avantage en retour, comme un marché, une autorisation ou une aide publique, qui serait un « délit de favoritisme », est inacceptable. Car cela ressemblerait à une situation de corruption. » A l’inverse, à l’UP, on refuse de céder à des groupes d’intérêts : « C’est à chaque parti d’accepter ou pas ce genre de pratique. C’est une question d’éthique et de déontologie. D’ores et déjà nous pouvons affirmer que l’UP, fidèle à ses valeurs, ne tombera pas dans ce genre de travers. »
Reste à voir dans les semaines qui viennent la mise en pratique de cette nouvelle loi. Une mise en pratique qui inquiète certains élus. Notamment l’UP et Anne Poyard-Vatrican : « Ce n’est pas tant le contournement des règles qui est à craindre qu’une application trop tatillonne et procédurière de certaines règles qui risquent de transformer la campagne en véritable usine à gaz administrative, où la calculette va prendre le pas sur les idées. » Les mois à venir devraient permettre de valider ou pas cette crainte.
En tout cas, pour SM, la prochaine étape est déjà connue : « Au-delà du financement des campagnes électorales, la même démarche, devra s’étendre au financement des partis politiques… » Bref, la transparence à tous les étages. En espérant que tout le monde accepte de jouer le jeu.
_Raphaël Brun
« Incomplet »
Aujourd’hui avocat, l’ancien directeur des affaires juridiques du ministère de l’Economie et des Finances, Jérôme Grand d’Esnon, a beaucoup travaillé sur le financement des campagnes électorales (1). Cet expert estime que si le système monégasque va dans le bon sens, il reste perfectible.
Ça vous étonne que Monaco légifère seulement aujourd’hui à propos du financement des campagnes électorales ?
Il existe actuellement une tendance généralisée pour mettre de l’ordre dans ce domaine là. D’ailleurs, il ne faut pas oublier que la France a attendu 1988 pour sa première loi. Et 1 990 pour avoir une première loi efficace. Alors que l’Allemagne fédérale a instauré un système de financement avec des limites, dès sa constitution, en 1949.
Il y a vraiment un mouvement vers plus de transparence ?
Oui. Il y a aujourd’hui une volonté de transparence et de régulation sur ces questions. Mais ce qui est important, c’est d’arrêter l’hypocrisie autour de la politique. Car la politique n’est pas indépendante du réel et coûte de l’argent. Un parti politique ça coûte de l’argent, une campagne électorale aussi. D’ailleurs, on est arrivé aux dérives que l’on a connu en France à cause de cette hypocrisie. Donc l’initiative prise par Monaco va dans le bon sens.
Pourquoi c’est important de plafonner les dépenses ?
Parce qu’il faut d’abord défendre un principe d’égalité entre les différents candidats. Et qu’il soit possible à un maximum de citoyens de se présenter à la candidature. Ensuite pour limiter les interférences entre les acteurs économiques et politiques. Car si on ne met pas de limites, c’est la course à l’armement.
Et ça a marché en France ?
En France, pour des élections municipales dans de grandes villes, les dépenses de campagnes ont été divisées par 10. Parce qu’on était tombé dans une course à l’armement absolument démente. Dans des cas extrêmes, on avoisinait la centaine de millions de francs pour une municipale ! Plus généralement, le plafonnement des dépenses a divisé par 2 ou 3 le coût des campagnes électorales en France.
Le résultat ?
Résultat, aujourd’hui, les candidats du deuxième tour de la présidentielle dépensent un peu plus d’un million d’euros. Alors que pour les municipales, le calcul se fait par rapport au nombre d’habitants. Donc c’est à géométrie variable.
Et pour une ville avec 8 000 électeurs, comme Monaco ?
La loi sur le financement des campagnes électorales ne s’applique que pour les communes de 9 000 habitants.
Dépenser 600 000 à 800 000 euros pour séduire 6 000 électeurs monégasques, ça vous étonne ?
C’est beaucoup. C’est énorme même ! Et même en mettant un plafond à 400 000 euros, ça laisse une marge de manoeuvre très confortable.
C’est important de rappeler la place de l’argent dans une élection ?
Bien sûr. Il ne faut pas avoir peur de rappeler aux citoyens que la démocratie a un coût.
Des points forts dans la loi votée le 21 juin ?
Tout le système de contrôle monégasque est assez classique et un peu inspiré du système français. Avec un compte bancaire unique, des délais à respecter et des vérifications réalisées par une structure indépendante.
C’est possible d’avoir une structure de contrôle vraiment indépendante ?
En France, la Commission nationale des comptes de campagnes et des financements politiques (CNCCFP) et son président François Logerot ont su s’imposer au fil du temps comme une structure crédible et indépendante. Mais ça n’est pas toujours le cas. D’ailleurs, il y a des pays européens où ce système s’est un peu effondré. Parce qu’assez vite, la structure de contrôle a montré qu’elle était inféodée au pouvoir en place. Donc c’est un point central dans le dispositif qu’il faut surveiller de près.
D’autres points sensibles ?
Il faudra voir comment les différents candidats et groupes politiques sont sensibilisés à ces nouvelles règles. Du coup, il y a tout un travail d’explication et d’accompagnement qui est vraiment très important.
Les sanctions prévues à Monaco sont vraiment dissuasives ?
Mélanger le pénal et l’électoral, sauf cas particulier avec des fraudes liées à de la corruption, et prévoir une peine d’emprisonnement de 6 mois à 3 ans et une peine d’amende de 2250 à 9000 euros, ça me parait assez abusif.
Pourquoi ?
Car il y a un vrai décalage avec d’un côté une sanction pénale très lourde, et de l’autre l’absence de transparence et de contrôle de recettes. Se retrouver en prison pour avoir dépassé son compte de campagne, c’est quand même très sévère. Une sanction pénale trop importante devient peu crédible : car on ne voit pas quel juge va appliquer une sanction pareille.
Mais cette loi prévoit aussi des peines d’inéligibilité de 1 à 6 ans ?
On l’a vu en France, c’est la seule vraie sanction. Parce que l’inéligibilité, c’est la seule sanction qui fasse vraiment peur aux candidats. D’ailleurs, en France, le système a commencé à fonctionner lorsque les premiers politiques se sont vus privés de leurs mandats. Lorsqu’en 1990 j’ai commencé à accompagner les candidats, au début les anciens me disaient qu’ils avaient toujours fait comme ça. Et que je n’allais pas leur expliquer comment faire une élection. Mais quand les premières sanctions sont tombées, tout a changé. Et j’ai été beaucoup plus écouté.
Et les amendes ?
Les sanctions financières effraient moins les candidats. Surtout pour les candidats qui ont de gros moyens financiers, bien sûr. Alors que risquer l’inéligibilité, ça fait vraiment réfléchir tout le monde.
Tracer l’origine de l’argent des campagne, c’est vraiment possible ?
En France, on a pas mal assaini la situation. En revanche, dans le dispositif monégasque, il y a un point faible : il y a bien un plafond, mais il n’y a pas de contrôle des recettes. C’est ce qu’il manque.
C’est différent en France ?
En France, il y a un plafond et un compte unique. Ce qui permet de contrôler tout ce qui a été dépensé. Mais il y aussi une obligation de justifier les recettes. De plus, les candidats n’ont droit à aucune recette extérieure.
C’est-à-dire ?
Aucune recette de personne morale n’est possible. Donc pas de dons d’associations ou d’entreprises. Ensuite, l’Etat rembourse la moitié des dépenses pour les candidats qui ont obtenu plus de 5 % des suffrages. Mais il faut publier la liste des donateurs.
Le système monégasque est différent ?
Le système monégasque repose sur un contrôle des dépenses, mais il n’y a pas de limite pour les recettes. Que ce soit sur le type de donateur ou sur le maximum autorisé par don. Alors que le système français limite les dons à 4 600 euros maximum par donateur. De plus, seules les personnes physiques peuvent donner, pas les entreprises, ni les associations autres que les partis politiques.
Mais le système français n’a pas toujours fonctionné comme ça !
Jusqu’en 1995, on avait un système intermédiaire qui autorisait les dons d’entreprises dans la limite de 10 % du plafond autorisé. Et la liste de ces donateurs était publiée au journal officiel (JO) après l’élection.
Le système monégasque comporte des failles ?
Le système monégasque vise simplement à limiter les dépenses. Mais il ne permet pas de répondre à cette question fondamentale en démocratie : qui paie ?
Cette loi est quand même une avancée ?
C’est un début. Il faut commencer par donner un signal, en expliquant qu’il y a désormais un plafond et qu’il faut donc limiter les dépenses. Mais tant qu’il n’y aura pas de contrôle et de limites sur les recettes, le système sera incomplet.
_Propos recueillis par Raphaël Brun
